农村金融改革重启：2000多家中小行出路何在

发布时间：2025-07-06 19:01:48 来源：主忧臣辱网 作者：综合

摘    要

随着2010年农信社商业化改制，农村原先农信机构的金融产权结构和内部治理水平有了明显的提升，省联社行政化管理体制与基层行法人治理的改革矛盾逐步加大。掌管着数十万亿元资金的重启中省联社就此拉开改革大幕

文|陈洪杰

20年轮回，中国金融业现代治理结构完善的行出深层次改革，再度延展至广袤的农村农村金融。

农信社一直以来都是金融中国农村金融市场内最重要的金融机构，扮演着地方金融主力军的改革角色。省农村信用社联合社（下称“省联社”）作为2000年后农信社改革的重启中历史产物，对中国金融的行出稳定与发展发挥了积极作用。

但随着2010年农信社商业化改制，农村原先农信机构的金融产权结构和内部治理水平有了明显的提升，省联社行政化管理体制与基层行法人治理的改革矛盾逐步加大。

“原是重启中改革的产物，如今却成为被改革的行出对象”，这句话概括了省联社在过去20多年的发展轨迹。

在新阶段，农商行等农村中小银行面临着更大的挑战。“省联社的深化改革对健全农村金融服务体系、增强高质量农村金融供给、释放农村金融活力、化解农村金融风险、服务全面乡村振兴战略具有重要意义，也是深化金融供给侧结构性改革的具体体现。”多位受访人士称。

“另外，当下的农商行不带合作制成分，不属于农村合作金融机构。作为监管者的省联社也需要换个名字了。”一些农商行高管对《财经》记者表示。

掌管着数十万亿元资金的省联社就此拉开改革大幕，几经波折，首单改革在2022年4月落地：浙江农商联合银行开业，原浙江省联社自行终止。

不过，早在2016年“中央一号文件”就提到“开展农信社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”，为何在6年之后的2022年仅有浙江一地的省联社改革落地？

“省联社改革是关于中国农村金融甚至是中国金融稳定和发展的一件大事，涉及各方利益，需要反复权衡、充分听取各方诉求，这是多年来难以落地的主要原因；各省的改革方案具有多样性，地方政府对省联社的定位不同，提交的改革方案也不同，开明的地方有意愿放松对农商行等机构的控制，保守的地方则不然。”数位农商行董事长、行长对《财经》记者表示。

多家中小银行风险出清是另外的重要原因之一。一位农商行董事长告诉《财经》记者，农商行的发展存在不平衡，地域分化较严重。前些年一些高风险地区的省联社忙于处置辖区内金融机构的风险，这是2017年第五次全国金融工作会议重要落地措施之一。与改革比起来，毕竟处置风险更为急迫。

随着高风险农合机构的处置，省联社改革即将提速。2022年3月，中国人民银行发布的《2021年四季度央行金融机构评级结果》显示：高风险机构数量较峰值已减少333家，现有316家高风险机构总资产仅占银行业总资产的1%。其中，农合机构（包括农商行、农合行、农信社）高风险机构数量减至186家。

“目前省联社改革追求的是‘稳字当头，因地制宜，一地一策’，顶层设计不会对模式、进度一刀切。”一位接近监管人士对《财经》记者表示。

当下，所有省份都提交了省联社改革的方案。“有的模式是选择了由下到上的持股，比方说浙江农商联合银行；有的是双层结构，省联社是一层法人实体，县级联社是一层，也有的地方是三层结构的模式；还有省份计划组建几个农商银行等。中国银保监会正在指导修改、完善上述方案。”2022年3月，中国银保监会主席郭树清表示。

“尽管当下各省上报方案的模式各不相同，但改革目的均指向更深层次：加强公司治理，激发经营活力，化解金融风险。所有省联社改革的方向都是一样的，那就是要建立现代的企业制度。”郭树清称。

省联社改革提速：首单样本落地

2022年4月18日，浙江农商联合银行挂牌成立，这标志着中国深化农信社改革“第一单”正式落地。

浙江农商联合银行在浙江省联社基础上组建，由浙江省内全部法人农信机构（下称“成员行”）入股组成，注册资本50.25亿元，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

联合银行的模式有利于保持两级法人地位不变，保持县域法人机构稳定，是成本较低的一种改革模式。“该模式改革阻力较小，原省联社的高层不需大调整，翻个牌子就成了。”一位业内资深人士表示。

根据之前监管的批复，核准王小龙为浙江农商联合银行的董事长任职资格；核准金丽丽的行长任职资格；核准陈博恺、林梅凤、应朝晖的副行长任职资格。此前王小龙、金丽丽分别为浙江省联社理事长、主任。

不过，浙江农商联合银行属于非存款类金融机构，不具备商业银行最核心的两项职能：吸收存款和发放贷款。

该行业务范围为：办理或者代理行社的本外币资金清算和结算业务；参加资金市场，为行社融通资金；组织行社之间的本外币资金调剂；代理发行、兑付、承销政府债券；从事同业拆借；买卖、代理买卖政府债券、金融债券；买卖、代理买卖外汇；从事统一银行卡（贷记卡）品牌业务等。

和传统商业银行比，浙江农商联合银行还缺乏代销业务资质和托管资质，这可能限制其理财业务的发展。另外，多家中小银行人士对《财经》记者表示，未来中小银行若想继续开展新增的银行理财业务，要么成立理财子公司、要么成为代销机构，二者选其一。如果做不到，中小银行就无法开展理财业务。

对于刚成立的浙江农商联合银行而言，短期内不太可能立即能申请到理财公司资质，这也会对浙江省农信体系的银行造成一定的制约功能。

未来浙江农商联合银行在资管或财富上有何打算？作为省联社改革的“排头兵”，浙江农商联合银行如何探索“激发自身的经营活力和现代的企业制度”？另外，浙江农商联合银行如何既能发挥防范风险的作用，又避免对基层行过多的干预？

截至发稿日期，浙江农商联合银行不予置评。

公开资料显示，浙江农商联合银行下辖82家县（市、区）行社，其中包括81家农商行、1家农信社，拥有员工5万多人。截至2022年3月末，浙江农信系统管理资产总额4.49万亿元，存、贷款余额分别为33809亿元、25838亿元。

2022年以来，发生农信改革的不仅在浙江一地，还有广东省。2022年2月，东莞农商行发布公告称，经广东省政府同意，东莞农商行和普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，并由东莞市政府委托该行协助管理普宁农商行，协助做好普宁农商行日常治理和经营管理，指导督促普宁农商行不断完善法人治理机制。

上述措施与广东省在2021年8月发布的《金融改革发展“十四五”规划》有关：在全面完成农信社改制组建农商行的基础上进一步深化体制机制改革，完善法人治理结构，支持符合条件的农商行扩大经营自主权，不断激发农商行服务“三农”、服务小微的活力。推动省农信社管理体制改革，强化农信系统的党建、纪检监察、行业审计、风险防控、资金清算、数据系统等综合能力建设。

改革追因：

角色再定位，廓清公司治理

省联社是2000年以后农村金融改革的历史产物。早在1951年，新中国第一家农信社正式成立，农村合作社的发展较为曲折：1979年恢复，农信社作为其基层机构开展农村金融业务。1996年，农信社正式与农业银行脱钩，由中国人民银行直接承担对其监督管理的职能。

但由于当时大量农信社出现经营不善、甚至亏损，省政府下设的行政机构省联社开始登场。起初，省联社的定位是行业自律组织，职能是对农信社“规范经营管理和服务”。不过，此后省联社扩权，对农信社的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖。

“农村金融机构在上一轮改革后，自身经营能力已得到极大改善，在支持服务实体经济中的作用也越来越重要。但在实践中，随着农村金融机构自身以及外部环境的变化，原有机制开始面临新的挑战。”国家金融与发展实验室副主任曾刚对《财经》记者表示。

新一轮省联社改革原因之一是，农商行改制进度持续加快。2021年10月，中国银保监会网站发布的《银行业金融机构法人监管责任单位名单》显示，截至2021年6月末，共有2229家农合机构。其中，农商行1569家，占主导地位，农信社634家（包括25家省联社），农合行26家。

“即便在没有改制完成的省份，农商行的数量和资产规模也占绝大多数，大部分农信社都不存在了，省联社也需换个名称。”有银行高管告诉《财经》记者。

省联社改革更深层次的原因在于，其管理体制与农商行之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间的扭曲。主要表现为：省联社最初是由基层农信机构共同出资组建的地方性金融机构，但是目前省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派，并且部分省联社对于基层行的微观管理干预过强。

“省联社是由农商行等农信机构出资的，但前者可以干预后者的人事权、经营权等多个方面。省联社显性权力较小，隐性权力较大。”一位行业资深人士称。

“省联社掌握着人事权，可以在不提前通知我们的情况下，调任高管。省联社甚至可以影响到基层行对普通员工的招聘。对方批准了，我们才可以招新员工，否则就不能招。”另一位农商行副行长表示。

当前，农商行等农合法人机构股东、董事会和管理层对银行的控制权并不取决于股权所决定的控制权，而在于省联社。“基层银行治理机制的有效性严重不足，2000年后农信社改革属于‘花钱买机制’，并且买来的‘旧’机制并一直延续至今。”有业内人士认为。

对基层农商行等机构的人士有“帽子权”、但缺乏监督，导致了多地省联社贪腐腐败被查。中央纪委国家监委网站显示，十九大以来，辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等近10个省联社“一把手”和班子成员落马，有的地方甚至出现“前腐后继”、窝案串案现象。

在分析省联社腐败问题高发频发原因时，安徽省纪委监委第九纪检监察室副主任陈勇在中央纪委国家监委网站刊发的《农信社缘何腐败频发》一文中称，省联社管理着一省几十家甚至上百家县级农商行的领导班子，人事权高度集中，一些省联社领导因此收受系统内高管礼金贿赂，大肆卖官鬻爵，省联社领导想插手各农商行工程建设、项目管理和信贷业务也十分便利。

中央纪委国家监委网站显示，所谓“上梁不正下梁歪”，案发地揪出的“硕鼠巨蠹”，除了省联社领导，也不乏来自其主管的各农商行和县乡信用社干部。陈鹏落马后，安徽省农商行系统13名高管相继被查。杨阿麟案更是造成内蒙古农商行系统400余人涉案，10余名高管被查。在万仁礼等领导干部“示范”效应下，云南省农信社系统内部收送礼金礼品成风。

“省联社‘一把手’和班子成员立身不正，带头贪腐，几乎必然导致全系统腐败蔓延和政治生态被严重破坏。”办案人员称。

一位行业资深人士对《财经》记者表示，虽然名义上省联社受到省政府的监管，但实际上其权力处于真空状态，一些省联社的负责人大搞“一言堂”。省联社过多的行政管理，不仅会产生腐败，还会影响着基层行的可持续发展。

《财经》记者梳理，2016年-2022年5月，多个文件提及省联社“要淡化行政职能”。例如，2016年“中央一号文件”称，开展农信社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能。2022年3月，中国人民银行印发的《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》显示，各省、自治区联社要明确职能定位，落实淡出行政管理的要求，因地制宜做优做强行业服务功能。

“‘党管金融、党管干部’是政策导向，我们认可省联社的管理权。不过，我们还期待省联社能引领当下农商行的转型，赋予农商行更多的自主权，培育市场主体。”一家华东地区农商行高管表示。

数位农商行行长对《财经》记者称，经营效益好的银行希望减少省联社的束缚。但对于能力稍差的农商行和农信社而言，则需要省联社的支持。若省联社完全淡出行政管理，很多农合机构就没有了发展方向。

在当前市场竞争日趋白热化的背景下，尤其是国有大行和一些股份制银行运用数字金融“掐尖”优质客户时，多位农商行高管更期待省联社在金融科技运用、新产品研发等领域给予服务、支持。

“我行当前面临的最大发展阻碍是科技支撑能力不足，在大行的挤压下无法下沉到农村客户。我们没有能力自建科技系统，使用的是省联社开发的科技系统，但省联社没有经营压力，也不足够市场化，不太在意我们的科技诉求，其系统难以支撑我们的业务。”一位华北地区农商行副行长对《财经》记者称。

针对基层行社在业务拓展和内部管理方面提出的金融科技领域的需求，省联社响应能力和响应速度都相对有限。曾刚表示，在经济数字化发展日益加快的背景下，金融科技投入和应用的滞后，可能会严重制约农信机构竞争能力的提升，并影响其长远的市场发展空间。省联社要加大金融科技方面的投入和能力建设，全面提升农信机构的金融科技应用水平和竞争能力，

由中央财经委员会办公室经济一局局长张晓朴等人著作的《金融的谜题：德国金融体系比较研究》显示，推动农村金融机构的发展，有赖于进一步提升省联社服务能力，更好地发挥规模效应优势，提升农村金融机构的结算效率、资金头寸调剂和风险管控能力、信息科技水平。同时，强化省联社对农村金融机构的审计职能，完善农村金融机构内外部治理机制。

“考察德国信用社的治理结构可以发现一个有趣的现象：德国中央合作银行作为信用社的‘中央机构’，并无权干预各成员信社的高管任免权和用人权，也不会直接派人担任成员信用社的高管。这对于强化我国省联社的服务功能，弱化其行政管理职能不无启发。”上书显示。

四类改革模式，一地一策

省联社改革的模式较多，当前市场关注的主要是以下四种：联合银行模式、金融控股公司模式、金融服务公司模式和统一法人模式。

多省数位农商行董事长、行长告诉《财经》记者，在当前的上报方案中，主要是以联合银行模式、金融控股公司模式两种为主。联合银行模式是一种自下而上参股的参股方式，基层农信机构（包括农商行和农信社等）共同出资组建具备完善法人治理结构的省级合作银行。浙江省联社采取的就是该种模式。

改革成本最小是农商联合银行的特点。“这种模式下，省农商联合银行的控制权依然在省政府手中，并且出资仍旧是省内的农信机构，改革阻力很小。同一套班子，换张牌子即可。”另一位行业人士表示。

一位农商行董事长告诉《财经》记者，申请联合银行模式的不仅是浙江省，另有省份也申报了该模式。浙江省辖区内农商行发展水平相对均衡，有利于组建联合银行。对于辖区内农商行数量众多、分化加剧的省份，也能探索联社银行的模式，省联社可以委托优质银行参股薄弱银行，向其输出人才和技术能力，实现协同发展。

联合银行模式与现有模式（省联社模式）相比有些不同。曾刚曾表示，改制为联合银行后，省联社由“合作金融机构”转变为商业性金融机构，组建“三会一层”的架构，内部治理能力有所提升，“官办”色彩弱化。但若按照公司法人治理模式，谁出资额高、持股比例大就该由谁管理，自身实力较弱的基层农信机构是否愿意接受自身实力强的农信机构的管理。倘若管理者由政府指派，则又回到现有模式，省联社与基层农信机构的关系基本未变，仍然存在权责关系模糊、失配等问题。

《财经》记者从华北地区及华南地区获悉，不少省联社上报的改革方案是金融控股公司模式。该模式可募集国有资本、社会资本等，自上而下参股基层农商行、农信社等，可捋顺省联社与基层农信社的股权关系，更好地实现服务“三农”。

不过，金融控股公司模式需要强有力地方政府的财力支持。“虽然可以公开募资，但地方政府肯定是大股东，需具备丰富的财力才能采用这一模式。”一位业内人士对《财经》记者表示。

另外一种是金融服务公司模式，该模式仍然保持了原有的自下而上参股的方式，且符合国家提出的“淡化省联社的行政管理职能，突出服务能力”。但若采用这种模式，意味着省政府放开对当地基层农信机构的控制权。“几乎没有省份的省联社在改革方案中提到这一模式。”一位华南地区农商行副行长告诉《财经》记者。

学者和业界，甚至业界与业界之间对金融服务公司模式的观点均有不同看法。“金融服务公司的模式很难推行，当地政府意愿不强。另外，部分农商行、农信社也希望借助省政府的力量来对抗当地一些不合理的行政要求，化解风险，开展政信业务等。”部分农商行高管对《财经》记者表示。

另外部分人士则有相反的看法。“农信社主任和理事长长期被特定群体垄断，金融服务公司模式可有效解决‘内部人控制’问题；况且，大量农信机构改制到农商行后，受中国银保监会和‘三会一层’等制约，无需再对省联社负责；随着存款保险制度实施以及当下金融保障措施的完善，省联社淡出行政管理改革的条件基本成熟。”一些行业人士和学者表示。

最后一种模式为统一法人模式。目前采取统一法人模式的多为区域范围较小的直辖市，如北京、上海、重庆、天津等地。《财经》记者获悉，部分省联社在近年来也上报了统一法人模式，但已被否定。

对此，有监管人士表示，统一法人模式会减少当地银行法人数量，削弱其支农支小、支持县域经济发展的力度。

各省经济社会发展水平不一，使得农信体系的发展存在较大差异。曾刚表示，对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜的选定省联社的具体改革路径。但是，无论采取何种路径，省联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，即坚持市场化、法制化、企业化的改革方向。

“省联社改革要稳步推进，‘一地一策’，千万不能搞‘一刀切’，每个地方的模式和进度也不要做统一要求。在（中小金融机构）风险居高不下的情况下，省联社承担着风险处置牵头的责任，此时进行改革要慎重，需要思考改革是解决风险化解还是解决发展的问题。”2021年12月26日，河北省联社党委书记、理事长徐翀称。

2000家农村中小行出路：

体制创新

随着经济结构调整和利率市场化的不断推进，银行业净息差水平持续收窄，整体的规模和盈利能力增速放缓，与其他类型银行相比，农村中小行面临的挑战更加严峻。

在新挑战下，顶层设计多次提出省联社深化改革。自2016年-2022年，数年的“中央一号文件”多次提出：稳定农信社县域法人地位，提高治理水平和服务能力；推动农商行、农合行、农信社逐步回归本源；完善涉农金融机构治理结构和内控机制，强化金融监管部门的监管责任；加快农信社改革等。

农村中小银行如何实现高质量发展，当前突破点之一是农信社体制创新。“省联社的改革不是‘要不要’的问题，而是‘怎么更好’的问题。尤其是在全面推进乡村振兴战略的背景下，发挥好省级联社的作用，有利于引领法人机构的有序发展。”国务院发展研究中心原主任李伟在2022年4月举行的“第三届中国农金30人论坛”上表示。

省联社操盘者在中小银行发展中扮演的角色极为重要。一家银行高管表示，当下省政府在选择省联社掌舵者时需更加谨慎，要选择懂金融、懂经济的人才。若一省农村中小行的操盘者对银行业了解不深，则无从谈起省联社的管理以及基层行的健康发展。

在中小金融机构改革中，公司治理一直是备受关注的话题。农村中小行的“三会一层”“一把手”，哪个更重要？徐翀表示，对于中小银行、特别是对农村中小银行而言，好的“一把手”更为重要。选好“一把手”比搭建形似神不似的“三会一层”重要得多。

“对于小法人银行，董事长发挥着巨大的作用，决定着银行的企业文化和发展走向。优秀领导班子是一行之本，有责任心、能力强的管理层才能甄选出优秀的员工去开展业务。”多位农商行行长对《财经》记者表示。

中小银行机构公司治理薄弱、专业人才缺少的困境正得到监管的重视。2021年12月，中国银保监会官网发布公告，正加快推动中国金融人才库建设工作。

根据上述公告，银行业已启动首次信息征集，通过银行推荐，面向六大国有银行和部分全国性股份制银行，纳入符合监管部门任职条件、愿意入库的专业人才，特别是有意愿担任地方中小银行董事长、行长、副行长等关键职务的人才。高管人员合格人选年龄主要限定在63岁以下，地方中小银行可在遴选管理人才时参考。

目前农村中小行的息差收入几乎占了营业收入的全部，而中间业务收入很少。但新形势下，中小银行息差在资产端和负债端双承压。多位农商行人士表示，随着国有大行下沉，农村中小银行用息差的盈利模式难以持久。中国不缺大的银行，但是缺少有特色的小银行，期待监管部门给予有特色的农村中小行实施差异化支持。

《财经》记者根据公开材料统计，2020年以来，已经有20多家中小银行完成或正在经历合并重组。其中，城商行合并重组较多，农商行等农村中小行的身影并不多见。

“（农信系统的）县级行社不是越多越好，应适当整合。单体机构抗风险能力较弱，我们也不希望有这么多的机构，更希望能够适当整合。”徐翀表示。

值得注意的是，2022年之前，有多年的“中央一号文件”提出：推动农信社省联社改革，保持农信社县域法人地位和数量总体稳定。

不过，2022年“中央一号文件”对农信社改革的表述稍有变化：加快农信社改革，完善省（自治区）联社治理机制，稳妥化解风险。未再提及“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”。

（作者为《财经》记者）

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